从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径
壹
文献梳理与理论分析框架随着垃圾分类各项措施的推进和实践的开展，学术界对垃圾分类也展开相关研究，集中表现在两个方面：一是对垃圾分类中的个体意识或行为的研究。居民参与垃圾分类的影响因素包括内在和外在两部分 ，外在因素的强制和诱导与居民内在态度转化之间的链接能否达成是影响垃圾分类绩效的关键，关于外在因素，还有学者关注在不同季节条件下居民生活习惯如何影响垃圾产生的类别和数量。内在因素更多的是个体的心理因素，个体的“感知价值” “知觉行为控制” “主观规范”对于居民垃圾分类有着显著的正向影响，居民往往还从自身利益的角度来关注环境问题，这种功利心理往往造成垃圾源头分类不能达到预期效果；另外，个体的知识水平与分类回收行为之间也存在密切的联系，个体对垃圾分类的知晓率也直接影响垃圾分类的效果。二是对垃圾分类相关政策的研究。政府制定何种政策推动垃圾分类也是学术界关注的重点。现有的垃圾分类政策缺乏长期宣传教育、引导居民参与垃圾分类实践和纠偏的平台，政府应当从制度设计入手推动城市生活垃圾分类，而激励与惩罚措施对垃圾分类效果具有直接而又显著的影响，激励政策会随着政策的截止而消失，因此，还需要通过制定和出台法律法规来推动垃圾分类。不仅如此，政府还应当构建完整的再生资源循环回收的利用体系，解决垃圾回收管理过程中存在的问题；另外，还有学者开始关注垃圾分类政策的外部溢出效应。从当前生活垃圾分类的研究来看，绝大部分的研究集中在对垃圾分类中的个体行为以及政府推进垃圾分类的相关政策的研究，缺乏从政府、市场和社会等多元主体互动的角度来探讨垃圾分类问题，垃圾分类不是政府的“独角戏”，也不能依靠居民的自觉，需要市场和社会的积极参与，而绝大部分城市垃圾分类的推进都是由政府主导，缺乏市场和社会的参与和协作。
本研究从政府、市场和社会间关系出发构建理论分析框架，认为城市生活垃圾分类需要政府、市场和社会的共同参与和协作。政府作为垃圾分类的制度设计与运行者，一方面，为市场、社会运行提供制度基础；另一方面，需要分析市场、社会的作用，从而调整自身职能，应对市场失灵、社会失灵，以防止社会自我调节机制造成危害。企业作为重要的市场主体在垃圾分类中发挥资源配置的作用，改善政府在垃圾分类中低效率的现状，从而带动更多的市场主体形成并参与垃圾分类，在市场主体的竞争与协作中进一步优化企业引入以及运作的制度规范；社会主体实际上包括社会组织和居民，社会组织和居民的参与不仅可以转变政府统揽公共事务的治理理念，还可以强化社会组织与政府之间的平等协作关系，以培育更多社会组织参与垃圾分类，并在有机整合社会组织过程中逐步完善社会组织参与垃圾分类的准则。概言之，即构建政府主动承担制度设计、企业承担实际的专业化运作、居民和社会组织积极参与的多元主体协作体系。根据图 1 所示 ，在当前46 个垃圾分类重点城市，政府发挥主导作用，市场和社会主体并未有效参与，以政府主导的垃圾分类模式存在诸多问题，本文将结合政府、市场与社会三者在城市生活垃圾分类过程中应当发挥的作用，解析当前政府主导垃圾分类模式存在的问题及原因，并提出相应的治理措施。
贰
政府主导城市生活垃圾分类的模式从政府、市场与社会三维互动的视角来看，在当前城市生活垃圾分类中政府占据绝对的主导地位，市场与社会主体处于被支配地位。2017 年，国务院发文强制要求 46 个城市进行生活垃圾分类，这也确定了政府的主导地位，需要各个城市落实自上而下城市生活垃圾分类的相应措施，完善垃圾的源头分类，分类收运以及分类处理等各个环节。绝大部分城市选择通过试点的形式，在全市选择若干街道或社区展开垃圾分类工作，探索垃圾分类的推进模式，并逐步向全市推广。然而，城市如何推动垃圾分类，尤其是如何面向社区居民推进垃圾分类，从政府、市场与社会三维互动的角度来看，在政府主导垃圾分类的前提下采取何种方式处理与市场、社会的关系决定不同的政府推进模式，结合全国 46 个城市生活垃圾分类推进所采取的各项措施来看，可以将其划分为四类：一是引导型模式，二是强制型模式，三是自发型模式，四是混合型模式，见表 1。
1.引导型模式。这是当前政府推动垃圾分类的主要模式。该模式强调在政府主导下，通过宣传、教育、指导、激励以及组织居民参与活动等形式引导并吸引市场、社会组织以及社区居民参与垃圾分类。在 46 个垃圾分类重点城市中有 39 个城市采用激励的方式推进垃圾分类。根据各城市所采用的措施可知政府引导社区居民参与垃圾分类的方式包括五个方面：一是在街道、社区等公共场所进行垃圾分类宣传，创造垃圾分类的社会氛围；二是通过对基层垃圾分类管理人员的教育，推进垃圾分类管理人员的专业化；三是对居民进行现场指导，帮助居民熟练垃圾分类具体操作方式；四是对积极参与垃圾分类的居民进行物质激励；五是组织垃圾分类相关的公益活动，鼓励社会各界人士参与，提高社会公众对垃圾分类的关注程度。
2. 强制型模式。该模式关注政府与社会主体尤其是居民之间的互动关系，认为垃圾分类是政府强制居民参与的过程，并通过收费、处罚以及政策法规等措施强制居民对生活垃圾进行分类。强制型模式并不是当前城市生活垃圾分类推进的主要模式，在46 个垃圾分类城市中仅有 3 个城市采取这种模式。尽管实行强制型模式的城市较少，但强制型模式在推动垃圾分类中发挥极其重要的作用，并具有立竿见影的效果。强制型模式具体表现在三个方面：一是出台相关法律法规，利用法律法规的强制力，约束居民的垃圾投放行为；二是通过收费强制对垃圾分类，对分类效果好的垃圾少收费，反之则多收费；三是以罚款的方式对混投的个人和单位进行处罚。
3. 自发型模式。此模式也是关注政府与社会主体之间的互动关系。这种模式是由社会组织自发承担垃圾分类的相关环节的工作，并得到社区居民积极响应的垃圾分类推进模式。该模式是在政府的倡导和推动下，由社会组织作为中坚力量向社区居民推广垃圾分类。这一模式在 46 个垃圾分类城市中仅有两个城市的部分试点地区采用。社会组织参与垃圾分类主要表现在三个方面：一是参与垃圾分类宣传，引导社区居民参与垃圾分类；二是举办垃圾分类公益活动，提高垃圾分类的社会关注度；三是参与垃圾分类的末端处理环节，发挥垃圾末端处理功能，保证垃圾分类从源头到末端的畅通。
4. 混合型模式。这一模式是前述三种模式的综合，是指在政府主导下，针对不同的市场和社会主体采用引导、强制和自发并行的方式开展垃圾分类工作。典型的混合型模式是政府采用引导与强制相结合的模式推动居民垃圾分类。从 46 个城市生活垃圾分类的具体措施来看，有三个城市采取这一模式。从混合型模式的实践可以看出：一方面，政府会出台相关垃圾分类管理规定，对垃圾分类提出相应的要求，并通过相关规定指导垃圾分类的实施；另一方面，在具体实施过程中，综合运用强制与激励措施共同推进城市生活垃圾分类。
叁
政府主导城市生活垃圾分类的主要症结从政府、市场与社会三者在城市生活垃圾分类中的地位和作用来看，政府主导的城市生活垃圾分类模式存在诸多问题。
1. 政府主导垃圾分类的超负荷运转。过度强调政府在垃圾分类中的主导地位也给政府自身带来沉重的负担，集中表现在两个方面：其一，从政府职能设置和人员配置来看，当前垃圾分类是由“市—区—街道—社区”等四级组织共同推动的，即城市生活垃圾分类由市环卫部门统筹推进，再由各区环卫局、街道工作人员、社区工作人员逐级推进。就各级人员安排来看，一般市级负责垃圾分类的工作人员 20 名左右，区级 5 名左右，街道 1—2 名，社区一般没有专职人员负责垃圾分类。可见，负责垃圾分类的专职人员，从市到社区是逐级减少的，尤其是街道和社区很少有专职负责垃圾分类的工作人员，基本上是身兼数职。其二，从政府各部门履行职能的角度来看，社区工作人员需要配合自上而下各个部门发挥其职能。例如，社区工作人员一人承担多项工作，承担垃圾分类宣传和推进的工作人员往往还肩负宣传、文化、教育等方面的工作。就社区所承担的职能来看，垃圾分类只是政府职能之一，而社区工作人员数量十分有限，很难及时有效地完成自上而下的政府职能。权力分配的金字塔形与人员配备的倒金字塔形之间极不平衡，严重制约基层组织的行动能力，因此，从政府职能部门设计以及社区工作人员的执行能力来看，城市生活垃圾分类是众多自上而下项目之一，无形中加大社区工作人员的负担，而且自上而下各级政府的加压力度越大，基层工作人员的压力也就越大，政府超负荷的垃圾分类任务难免缺位。
2. 社会主体参与垃圾分类的动力不足。在政府主导垃圾分类模式下，现有制度设计忽视了社会力量参与垃圾分类的重要作用，导致政府垃圾分类工作缺乏社会基础，社会主体参与垃圾分类动力不足、积极性不高、难以形成长效机制。第一，政府主导垃圾分类是政府内部的制度设计与制度运行的过程，缺乏社会基础。从 2000 年 6 月建设部印发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》确定 8 个垃圾分类收集试点城市开始，到 2015 年 4 月国家发展改革委、住建部等五部门联合印发《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市（区）的通知》，确定全国 26个城市为第一批生活垃圾分类示范城市，再到 2017 年 3 月国家发展改革委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国 46 个城市先行实施生活垃圾强制分类以来，我国城市垃圾分类都是由政府主导推动。可以说当前垃圾分类更多是“政府想做事”的一种表现，但垃圾分类与投资开发、招商引资等完全不同，需要全社会的参与，政府主导下的垃圾分类在很大程度上将其作为政绩工程，社会公众对垃圾分类知之甚少，然而社会公众获得信息的充足程度影响政府能否有效地服务于公众并对公众负责，并影响政府公信力以及公众参与治理的热情。第二，政绩导向的垃圾分类往往导致“政府一头热，社会一片冷”。政府推动城市生活垃圾分类存在急功近利的现象，并未充分调动社会组织和居民参与的积极性。缺少社会主体的参与难以推动垃圾分类治理理念的转变，也很难带动治理方式的变迁，政府的“一头热”并不能带来垃圾分类效果的提升，还会因为政府的急功近利导致垃圾分类的相关措施与现实状况相脱节。例如，从效果上看，早在 2000 年，北京、上海等 8 个城市就被确定为“生活垃圾分类收集试点城市”，但 17 年过后，城市生活垃圾分类的效果仍不尽如人意。据上海社会科学院 2015 年发布的居民社区生活状况调查报告，仅 6.5%的上海居民表示“完全实行垃圾分类”，而表示“从未实行过垃圾分类”的居民比例达 32.1%。为什么会出现这一现象呢？从本质上来看，垃圾分类是在政府层级内部自上而下的层层加压与考核的背景下展开的，政府主导的垃圾分类很难积极主动地引入社会主体参与。第三， “运动式”的垃圾分类政策导致社会主体参与难以建立长效机制。城市生活垃圾分类历来都是下级政府为响应上级政府的号召展开的“运动式”治理，具有特定的政策和财政支持，一旦失去持续的政策和资金支持，就会“打回原形”，因此，社会组织和居民对政府的垃圾分类政策并不看好，缺乏参与的积极性和动力，很难建立社会组织和居民参与垃圾分类的长效机制。例如，广州市很多社区的垃圾分类试点工作已经证明，短时间内突飞猛进的成绩，在财政资金“断奶”后，几乎都被打回原形，社区居民不愿“自掏腰包”购买分类垃圾袋，物业也缺乏动力监督垃圾分类情况，以财政注血“运动式”的垃圾分类很难维持。
3. 市场主体参与垃圾分类的效率较低。在政府主导的垃圾分类推进模式下，市场主体的参与主要表现在垃圾的回收中转和末端处理环节，但从市场主体在垃圾分类中的行为可知，企业仅仅参与垃圾分类的某个环节，其作为垃圾分类的重要主体并未得到有机整合，以至于企业的参与并不一定能有效地提高垃圾分类的效率。例如，由于垃圾分类质量不高，导致企业在回收中转运输过程中投机取巧，在末端处置过程中出现“一勺烩”的现象。对于垃圾分类的末端处理来看，尽管设备已经逐步完善，但效果并不尽如人意。其主要原因在于：一是垃圾分类处理的成本高、收益低。以厨余垃圾为例，厨余垃圾是我国有机垃圾的重要组成部分，其含水量高达 60%左右，这就增加了垃圾焚烧的成本，不仅如此，当前的厌氧处理技术投资大、成本高，需要政府巨额补贴，其他处理方式也受到技术和成本的限制，盈利空间有限。二是企业的垃圾分类处理能力严重滞后。就城市生活垃圾的两个重要处理途径焚烧和填埋而言，2013 年北京市进入垃圾焚烧厂和填埋场的垃圾总量为 672 万吨，2014 年为 733 万吨，2015 年为 790万吨，平均每年增加 60 万吨左右，60 万吨相当于一个中型垃圾焚烧厂一年的处理能力，这无疑增加垃圾焚烧厂和填埋场的运转压力，政府应当加大对垃圾处理企业的支持，提高企业的垃圾处理能力。三是垃圾分类质量低，加大了企业处理垃圾的难度。尽管46 个城市对于生活垃圾的源头分类都采取积极措施，但居民的响应程度并不乐观，生活垃圾源头分类质量不高仍是当前垃圾处理面临的重要难题，例如，厨余垃圾的处理对分类质量有一定的要求，而当前垃圾分类的推广还处于起步阶段，垃圾分类的质量很难保证，这也给末端处理带来巨大压力。从总体上看，企业参与垃圾分类的主要问题是缺少政府引导与大力支持，以至于企业并不能及时有效地了解垃圾分类质量以及获得政府足够的补贴，从而出现市场化运转的低效率现象。
肆
政府推动城市生活垃圾分类多元共治的路径政府主导城市生活垃圾分类并不是事无巨细地参与垃圾分类的各个环节，而是制定相应的规则，通过制度规范培育支持市场和社会主体、激励和强制居民参与垃圾分类的各个环节，提高垃圾分类的推进效率。不仅如此，政府应当统筹推进垃圾分类各个环节，减少市场主体和社会主体的参与障碍。具体路径，见图 2。
1. 完善多元主体参与垃圾分类的相关制度。企业、社会组织以及居民等主体参与垃圾分类的制度设计既可以引导其积极有效地参与，又可以明确政府、市场与社会主体之间的界限，合理分工、各司其职，从而在一定程度上减轻政府负担。地方政府应当为多元主体参与垃圾分类设计合理的制度规范。从企业的参与来看，企业是垃圾分类进程中的实际运作者。政府应当从三个方面完善企业参与垃圾分类的制度设计：一是制定明确的企业准入制度；二是根据实际情况确定企业参与垃圾分类的补贴标准；三是为企业参与垃圾分类建立切实可行的评价标准。从社会组织和居民的参与来看，政府在引导和培养社会组织参与垃圾分类的同时，还应当使用强制和激励相结合的措施逐步提高居民垃圾分类的意识和参与度，从而弥补当前垃圾分类推进措施存在的“激励有余，强制不足”问题，保证垃圾分类质量。垃圾分类的有效推进必须依赖于强制措施，强制措施是激励的重要保障，是推进垃圾分类的“兜底”措施。地方政府可以从三个方面采用强制措施：一是通过法律来规范居民行为。对垃圾分类进行立法，强制居民进行垃圾分类，对不规范行为进行处罚。二是将家庭垃圾分类情况与个人信用相挂钩。三是定时定点分类回收垃圾。定时定点回收垃圾不仅可以有效地监督居民的垃圾分类行为，还有助于培养社区居民投放垃圾的习惯，降低管理成本，达到分类目标。
2. 引导多元主体共同参与垃圾分类。垃圾分类问题不仅是环境问题，还是资源和经济问题，更是社会问题。要解决这样一个系统性问题，需要在政府的指导下，企业、社会组织、社会公众的共同参与，并在其中寻找一个利益平衡点。政府作为制度设计者，应当通过制度规范市场和社会主体的行为，市场作为实际运作者应提高垃圾分类各环节的实施效率，社会组织与公众作为最主要的参与者应当响应政府号召，发挥自身的参与主体作用。具体而言，其一，政府作为垃圾分类的主导者具体表现在政策制定与完善、政策执行与推动以及政策执行效果评价等环节，不仅如此，政府还是其他主体参与垃圾分类的规则制定者。其二，引导企业成为当前垃圾分类的实际运作主体，从 46 个垃圾分类重点城市来看，绝大部分城市都引入企业作为垃圾分类末端处置设施建设的重要主体，另外，末端处置企业的实际运行也是依托于企业先进的技术和管理方式，政府应当根据当前垃圾分类的实际情况加大对企业的补贴，提高企业参与的积极性，引导企业积极参与分类投放和分类运输环节，使企业能全程参与垃圾分类，进而提高垃圾分类的效率和产业化水平。其三，引导和培育更多的社会组织关注和参与垃圾分类。社会组织在帮助社区探索垃圾分类宣传、创新管理模式等方面发挥积极作用。对于社会公众而言，既是垃圾分类各项措施的受众，又是垃圾分类的有力推动者，政府应当通过强制与激励相结合的措施促使社会公众从被动的垃圾分类受众变为积极的垃圾分类的推动力量，变“客体”为“主体”，最终成为垃圾分类的推动者和倡导者。
3. 统筹推进垃圾分类各个环节协调发展。从46个垃圾分类重点城市来看，末端处置环节的各项配备基本上都在建设和运营中，可以说，在垃圾分类处置的整合过程中，地方政府最重视末端处置环节的建设和运营，主要有两个原因：第一，末端处置的建设和运营对于地方政府而言主要是财政投入，与调动居民参与垃圾分类的积极性相比，工作难度较小；第二，末端处置设施的建设周期短，见效快，在一定程度上与地方政府官员追求政绩的理念比较契合。然而，垃圾的源头分类、回收中转与末端处置都很重要，实现从源头到末端共进的关键在于打通从源头到末端的通道，协调各个环节参与主体之间的利益关系，具体包括三个方面：一是政府应当在总体的制度设计和政策制定过程中将市场和社会主体纳入进来。在政策实施过程中，政府还应当作为重要监督者和利益协调者，以确保垃圾分类各个环节顺利运行。二是在源头分类环节提升垃圾分类的质量。如何提升垃圾源头分类的质量和居民参与度是当前城市生活垃圾分类的工作重点和难点，更是打通从源头分类到末端处置整个过程的关键环节。垃圾分类的质量提升需要依靠政府的强制和激励措施，引导社会主体参与。三是由市场主导垃圾源头分类、回收中转和末端处理的产业化运营。产业化是促进垃圾分类收集及最终处置的最长效动力，应建立由政府牵头、以龙头企业为实施载体的垃圾分类收集及处置体系。通过“政府引导扶持、企业自主投资”的方式投资建设社区回收站点，并通过转运站将各个网点联结起来，形成相对完善的垃圾收集及处置体系，保证垃圾分类工作的有序推进。
综上，从 2000 年的 8 个垃圾分类试点城市到2017 年的 46 个垃圾分类重点城市，这说明城市生活垃圾分类的推进是一项循序渐进的工程。在城市生活垃圾分类推进过程中，各个城市先后尝试采取不同的措施助力垃圾分类，并取得一定的突破，但也存在一些问题。在解决这些问题的过程中发现，城市生活垃圾分类的有序推进不只是政府的“独角戏”，必须引入市场机制，呼吁全社会参与。由此，还应构建政府、市场和社会三者之间良性互动机制，确保垃圾分类工作顺利展开。
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文章来源 /《行政论坛》2019年第4期
本期编辑 / 高金婷